A importância da gestão de ativos para os investimentos públicos

Uma forma de assegurar a captação de recursos para o futuro de um município é por meio da criação de um fundo garantidor. Ele reúne valores que podem ser investidos em melhorias na gestão, obras governamentais e aplicações que geram rendimentos. Contudo, essa solução ainda é pouco explorada no Brasil, de modo que para obter dinheiro com a gestão de ativos públicos, opta-se por outros meios. Um dos mais comuns é a privatização, como ocorreu com a Vale do Rio Doce, em 1997.

A partir da década de 90, com a redemocratização, começaram as grandes privatizações no Brasil. Outro caso de grande repercussão, além da estatal de mineração, aconteceu em 1998, quando houve a venda das empresas de telefonia originadas do sistema Telebrás.

Recentemente, 60% da participação da Petrobras em 4 refinarias (REFAP, REPAR, RNEST e RLAM) também foi posta à venda. Todavia, talvez esse não seja o melhor caminho para gerar riqueza com ativos públicos.

Dag Detter e Stefan Fölster, no livro “A Riqueza Pública das Nações”, definem que a riqueza pública de uma nação é composta por ativos:

• públicos financeiros (fundos de pensão e depósitos bancários);
• comerciais públicos (imóveis produtivos, empresas estatais);
• não comerciais públicos (estradas com pedágio).

Isso menos a dívida governamental. Além do mais, infraestruturas relacionadas a Parcerias Público-Privadas (PPPs), que se encaixam em um dos grupos acima, devem ser contadas. O motivo é que o conceito faz referência aos ativos/empreendimentos que podem gerar renda e ter valor de mercado. Desse modo, parques nacionais, estradas sem pedágio ou prédios históricos não entram na conta, embora possam gerar valor social.

A gestão dos ativos públicos pelos governos municipais, estaduais e federal nem sempre é feita de modo adequado, como no caso de venda desordenada dos ativos públicos. Muitas vezes, isso é motivado por uma visão imediatista. Ela é decorrente da má gestão que o governo faz desses recursos, da ausência de planejamento e da falta de visão do futuro, algo inerente à própria administração pública.

Para entender melhor como isso impacta na administração da riqueza pública e qual o papel de um fundo garantidor — especialmente constituído de royalties do petróleo e de minérios, continue lendo!

Como uma visão imediatista afeta a gestão dos governos?

A visão imediatista e populista dos governos os leva, muitas vezes, a utilizarem  desses mecanismos (venda de ativos) para pagarem dívidas, cobrirem a folha salarial e obterem equilíbrio fiscal imediato.

Também costumam concessionar imóveis, utilizando a outorga (porcentagem da exploração do ativo público) para cobrirem pendências financeiras. Contudo, essas atitudes dificilmente tornam o país mais rico, afinal, o recurso obtido vai todo para o Tesouro e é gasto.

O governo que age dessa maneira é porque sua gestão, provavelmente, tem algum desequilíbrio fiscal ou econômico. Logo, vale-se da venda ou outorga de ativos públicos para mitigar essa situação. O problema é que pode perder a chance de trabalhá-los em prol da geração de riqueza pública, sem necessitar se desfazer deles.

O caso Codemig (MG)

O governo de Minas Gerais tenta dividir e privatizar parte da Codemig, empresa voltada para o desenvolvimento da infraestrutura do Estado. Pretende-se dividi-la em duas, de modo que uma continue sendo estatal (Codemge) e a outra (nova Codemig) seja transformada em uma sociedade de economia mista, com 49% de suas ações liberadas para o setor privado.

O porém é que a companhia tem apresentado números positivos nos últimos anos, conforme pode ser visto em suas Demonstrações financeiras de 2017. No ano, sua receita bruta foi de R$ 890 milhões (crescimento de 8% em relação ao ano anterior), enquanto a líquida ficou em R$ 604 milhões (também 8% de aumento). O lucro líquido se firmou em R$ 273 milhões (elevação de 19%).

Em 2016, os resultados foram menores devido a fatores negativos a nível nacional e estadual. Entre eles, podemos citar grande instabilidade política, crise fiscal e financeira e queda na venda do nióbio. Esse minério foi responsável por cerca de 80% — em 2016 — do faturamento da Codemig.

Contudo, os números continuaram expressivos, com a empresa alcançando, em receita bruta, R$ 825 milhões. O faturamento líquido, por sua vez, chegou a R$ 557 milhões, com lucro líquido de R$ 230 milhões.

O Brasil é responsável por 90% da comercialização de nióbio no mundo, sendo que 75% das jazidas estão em Minas Gerais. A nova Codemig, com parte privada, ficaria encarregada de administrar a mina de nióbio de Araxá, no Alto Paranaíba. Vale destacar que esse metal é importante para a fabricação de aços especiais usados na indústria de alta tecnologia.

Em um ano (2018) que começou com deficit orçamentário de aproximadamente R$ 8 bilhões em Minas Gerais, essa venda ajudaria a levantar recursos para cobrir a falta de dinheiro. Todavia, não há definição exata sobre o destino do dinheiro obtido com a venda. Estima-se que o negócio gere R$ 3 bilhões para o estado.

É preciso ressaltar que essa visão no curto prazo poderá prejudicar a perspectiva de geração de riqueza no longo prazo, especialmente por se tratar de um minério tão importante para o desenvolvimento tecnológico.

Riscos da má gestão dos governos

Antes de passarmos aos riscos da má gestão, é preciso entender a definição de receita pública. Conforme o glossário do Senado Federal, existem várias acepções para ela. Uma aponta que são, em sentido restrito, entradas incorporadas ao patrimônio como elementos positivos e novos. Em sentido lato, correspondem a todos os valores recebidos pelos cofres públicos, denominando-se ingressos ou entradas.

Contudo, nem todo ingresso é tido como receita pública, como o produto derivado de uma operação de crédito. Ele é um ingresso, todavia, não se constitui receita nessa concepção, pois, em contraposição à entrada de recursos econômicos, gera uma obrigação no passivo da instituição pública.

Outra explicação, pautada no Regulamento Geral de Contabilidade pública, indica que receita pública compreende todos os créditos de qualquer espécie que o governo tem direito de arrecadar em virtude de:

• leis especiais e gerais;
• contratos;
• quaisquer títulos que gerem direitos a favor do governo/Estado.

Sendo assim, a má gestão dos governos em relação a suas receitas e a falta de planejamento financeiro gera problemas graves, como crise fiscal, que prejudicam ainda mais a administração pública.

O Instituto Firjan, por sinal, fez uma radiografia da crise fiscal nas cidades brasileiras por meio de seu Índice FIRJAN de Gestão Fiscal ( IFGF), tendo por base dados publicados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Ele é composto por cinco indicadores:

• receita própria;
• investimentos;
• gastos com pessoal;
• custo da dívida;
• liquidez.

A pontuação dele varia entre 0 e 1. Quanto mais perto de 1, mais positiva a situação fiscal do município (no ano de análise). O IFGF 2017 apontou que, dentre as 4.544 cidades brasileiras analisadas, 3.905, ou 85,9% do total, apresentou condição fiscal difícil ou crítica.

Sendo assim, somente 13,8% (626 municípios) tiveram boa situação fiscal, enquanto 13 cidades (0,3% do total) tiveram excelente condição fiscal.

O grande problema que origina isso é algo estrutural e comum às esferas estadual, municipal e federal: alto comprometimento dos orçamentos públicos com gastos obrigatórios, com destaque a despesas de pessoal. Portanto, quando há queda de arrecadação, fica muito difícil readequar os gastos para o contexto atual.

A situação se torna mais delicada por causa da dependência crônica por transferências da União e dos estados. O IFGF Receita Própria, que obteve 0,2528 ponto, reflete essa situação, pois foi o menor de todos os indicadores.

Nesse caso, uma das soluções adotada pelos municípios é a postergação das dívidas via restos a pagar como fonte de financiamento. Contudo, isso compromete o futuro, do mesmo modo que a privatização de riquezas naturais que poderiam gerar ganhos ao longo do tempo.

A solução é realizar investimentos na diversificação da base produtiva, no intuito de assegurar a sustentabilidade econômica, além de reforçar um comprometimento com a justiça intergeracional. Em suma, é necessário repensar atividades, como as geradas por riquezas naturais (minérios e petróleo) para além da visão imediatista.

Quais as consequências do mau uso dos ativos públicos?

O mau uso dos ativos públicos não envolve apenas uma gestão ineficiente, mas também a falta de gestão e o abandono de algo que poderia ser rentável. Um exemplo é o edifício no Largo do Paissandu, em São Paulo, que foi ocupado por famílias sem-teto e desabou no início de maio.

Nesse caso, prefeitura e União se acusaram em relação à responsabilidade de pedir reintegração legal de posse do prédio. A primeira aponta que a segunda deveria realizar esse processo, enquanto o governo argumenta que a responsabilidade era compartilhada por ambas.

Os motivos são vários, como o prédio pertencer à União (argumento usado pela prefeitura) e haver cessão de uso para se acomodar instalações da Secretaria de Educação e Cultura de São Paulo (versão da União). Até o Ministério Público de SP tem sua posição, dizendo que, após acordo firmado, em 2017, com a gestão paulista, a atribuição seria do município.

Isso ainda destaca a dificuldade de fazer uma gestão integrada quando se diferentes esferas (municipal, estadual e federal) do governo.

O prédio que já foi ocupado pelo DNIT, em Belo Horizonte, é outro exemplo. A construção corre risco iminente de incêndio, de queda no fosso do elevador e dos vidros desabarem nas vias públicas.

Também se encontra abandonada. Nenhum órgão quer ocupar o local, que necessita urgentemente de reparos, reformas ou revitalizações. Devido a isso, decidiu-se enviá-lo para licitação.

Para começar a pensar em soluções para os desafios de gestão apontados, é preciso realizar questionamentos, como:

• será que a melhor coisa para o setor público é vender?
• Será que os ativos públicos não podem ser objetos de rendimento para o governo?
• Será que não é possível criar mecanismos para a iniciativa privada usar esses ativos sem que seja preciso se desfazer deles?

É possível adiantar que a resposta está em dois caminhos que podem servir de mecanismos de garantias para o futuro:

• a criação de empresas estatais que gerem lucro e, assim, receitas para o município/estado;
• o desenvolvimento de um fundo garantidor, alimentado por recursos provenientes de royalties e de Parcerias Público-Privadas.

Como obter maior garantia de receitas?

Além de fundar uma empresa estatal para gerar receitas, dá para unir os dois exemplos acima. Por exemplo, ao criar uma companhia destinada a gerar garantias para entidades do setor privado que atuarem em parceria com o governo.

Dessa forma, é possível atrair entidades privadas para desenvolverem negócios, gerirem recursos naturais ou administrarem patrimônios públicos que produzirão receitas ao longo do tempo para as cidades.

Um exemplo é a PBH Ativos, responsável por constituir garantias em contratos de Parcerias Público-Privadas, assinados pela administração pública municipal de Belo Horizonte. Ela age em acordo com as garantias previstas na Lei Federal 11.079/2004.

Essa lei, por sinal, aponta em seu Capítulo III, artigo 8°, que, ao se estruturarem operações de PPPs,  obrigações pecuniárias contraídas pela contraparte pública poderão ser garantidas por meio de:

I – vinculação de receitas, observado o disposto no inciso IV do art. 167 da Constituição Federal;

II – instituição ou utilização de fundos especiais previstos em lei;

III – contratação de seguro-garantia com as companhias seguradoras que não sejam controladas pelo Poder Público;

IV – garantia prestada por organismos internacionais ou instituições financeiras que não sejam controladas pelo Poder Público;

V – garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa finalidade;

VI – outros mecanismos admitidos em lei.

Por falar em fundo garantidor, podemos dizer que é o meio mais inovador para a gestão de ativos. Suas fontes de recursos vêm de:

• outorgas de concessões;
• ativos;
• venda da folha de pagamento dos servidores públicos para bancos;
• royalties de petróleo e de mineração;
• Certificados de Potencial Adicional de Construção (CEPACs) etc.

A importância dos fundos para PPPs

Graças a esses valores, agrupados no fundo, é possível investir nas PPPs, que podem melhorar a qualidade e a preservação do patrimônio público e dos serviços prestados. Isso, por sua vez, gera impostos e empregos duráveis, além de fortalecer o equilíbrio fiscal e, inclusive, a previdência.

Ao garantir receitas para PPPs, um fundo evita que o município tenha de buscar dinheiro com bancos. Dessa forma, a cidade que detém esse mecanismo poderá formar boas parcerias com a iniciativa privada, proteger o serviço social municipal e ainda assegurar que organizações invistam nela. Muitas oportunidades de negócios poderão ser criadas.

Por exemplo, um case de PPP de infraestrutura social é o do Hospital Metropolitano Célio de Castro, conhecido como Hospital do Barreiro, em Belo Horizonte. Construído em 2 etapas, a segunda por meio de PPP, o recurso para finalização da obra foi pago pelo poder público ao parceiro privado.

Também foi acordado o repasse de recursos para prestação de serviços de apoio, durante 20 anos, como  hotelaria, manutenção, estacionamento, entre outros. Os serviços médicos principais são de responsabilidade do governo.

O que vale destacar aqui é que as verbas para repassar ao parceiro privado e manter o contrato são provenientes do governo, boa parte oriunda de recursos municipais do SUS. Contudo, a situação poderia ser ainda melhor se a captação fosse por meio de um fundo garantidor. Isso porque esse instrumento daria maior agilidade ao processo.

Por que é importante constituir um fundo garantidor?

O fundo garantidor deve ser criado e usado para dar segurança ao setor privado para novos projetos. Ele serve para gerar melhor alocação dos recursos e para o planejamento focado em projetos. Além disso, permite a criação de novos negócios e impostos.

Os órgãos públicos podem se beneficiar com a implantação de uma lei para criação de um fundo garantidor de duas formas:

• a primeira, como já visto, é por meio de projetos de PPPs, principalmente de infraestrutura social, como hospitais e escolas;
• o segundo benefício, que serve também como solução para um problema de muitos municípios, vem do fundo do mar. Em outras palavras, está relacionada a lidar melhor com recursos provenientes dos royalties do petróleo.

A solução vem do fundo mar

Desde a aprovação da Lei nº 9.478/1997, conhecida como Lei do Petróleo, os municípios das regiões produtoras e de extração de petróleo passaram a receber royalties sobre esse mercado. O resultado foi positivo, pois esses recursos passaram de R$ 1,3 bilhão, em 1999, para R$ 35,6 bilhão, em 2014.

Entre os estados, Rio de Janeiro e Espírito Santo foram os mais beneficiados, principalmente as cidades de Campos dos Goytacazes e Macaé, por causa da Bacia de Campos. Após a descoberta do pré-sal, em 2007, sobreveio uma época ainda mais favorável.

A instauração do modelo de partilha dos royalties, por meio da Lei nº 12.351/2010, ainda ampliou a divisão dos recursos para regiões não produtoras, embora com certa redução na participação das que produziam.

O problema é que muitas regiões ficaram excessivamente dependentes dessa receita, em especial as produtoras, tanto que passaram por dificuldades a partir de 2014.

Para se ter uma ideia, em junho de 2014 ele era negociado a cerca de US$ 115,00, enquanto em janeiro de 2015 já estava abaixo de US$ 50,00. Em 2016, chegou a menos de US$ 30,00.

Quando havia uma boa arrecadação graças aos royalties, as políticas públicas com vistas a investir e fazer esses valores renderem no futuro não foram implantadas corretamente. O resultado foi uma crise financeira e fiscal.

Para não passar por esse tipo de situação, é fundamental destinar boa parte dos recursos levantados com essa fonte, além de valores provenientes de gás natural, para constituir um fundo garantidor.

Ele poderá render dividendos para prefeituras, por intermédio de cotas de participações, além de financiar propostas e programas de estados e municípios, contribuindo para a gestão de projetos públicos. Principalmente aqueles para compensação dos impactos ambientais e socioeconômicos gerados pelas atividades petrolíferas. Aliás, esse era um dos propósitos inicias dos royalties do petróleo.

Sendo assim, esse mecanismo funciona como alternativa para que os governos se tornem mais responsáveis ao gerir as riquezas das suas nações, assegurando o futuro das novas gerações.

O fundo soberano de Maricá (RJ)

Maricá foi a primeira cidade brasileira a criar um fundo de poupança voltado aos recursos do petróleo. O fundo soberano acomodará até 5% dos royalties mensais da atividade, sendo que há estimativas de que, caso os aportes correspondam a essa porcentagem integral, será possível acumular mais de R$ 1,1 bilhão, em dez anos.

Vale destacar que a cidade tem 70% de seu orçamento dependente dos royalties do petróleo. Devido a isso, ela usa esse recurso para bancar diversas contas, como construção de um hospital e pagamento de pensionistas.

Por isso, um fundo garantidor poderá assegurar que os valores obtidos por meio da exploração de royalties continuem proporcionando riqueza, mesmo após uma eventual queda na produção do petróleo ou mesmo sua extinção.

O fundo soberano da Noruega

Outro exemplo de fundo soberano relacionado à exploração petrolífera, desta vez a nível nacional, é o da Noruega, que foi criado nos anos 1990. Aliás, em setembro de 2017, ele passou a cifra de US$ 1 trilhão.

Se dividirmos esse valor pela população norueguesa (5,3 milhões), obteremos algo próximo a US$ 189 mil para cada pessoa. Esse fundo soberano é constituído por ações (maior parte), bens imóveis, títulos etc.

Vantagens de um fundo garantidor

A principal vantagem é a obtenção de rendimentos futuros e contínuos, para, entre outras coisas, bancar iniciativas governamentais. Entre elas, estão programas de transferência de renda, incentivos para a educação e bolsas de estudo para estudantes de baixa renda. Além disso, os benefícios de uma boa gestão de ativos por meio de um fundo garantidor são:

Estabilidade fiscal

O dinheiro do pré-sal pode ser aproveitado para elevar investimentos públicos e para custear parte da máquina pública, como contas administrativas e a previdência, gerando maior estabilidade fiscal e financeira.

Caso contrário, os recursos podem ser comprometidos com essas despesas, como ocorre com Niterói (RJ), em que 40% dos royalties custeia a companhia de limpeza urbana e o sistema de previdência municipal. No entanto, a própria cidade já tomou medidas para reduzir o gasto de royalties com aposentadorias, como elevar a alíquota previdenciária de 11% para 12,5%.

É preciso usar os recursos do fundo dando prioridade para investimentos na diversificação da base produtiva, no intuito de assegurar a sustentabilidade econômica e o comprometimento com as futuras gerações.

Financiamento de programas de infraestrutura social

Tanto projetos de infraestrutura física quanto de infraestrutura social podem ser beneficiados. Maricá mesmo planeja usar os recursos gerados pelo fundo para investir em programas sociais da prefeitura, como o sistema de transporte público gratuito e o Cartão Mumbuca — um programa de transferência direta de renda. Esses projetos consomem, juntos, aproximadamente R$ 35 milhões por ano.

Niterói, por sua vez, deseja criar uma conta-poupança para alunos da rede pública do município, com foco em estudantes do 9º ano do ensino fundamental à 3ª série do ensino médio. Isso para financiar um plano de diminuição da evasão escolar.

O projeto envolve ainda um programa de educação financeira. Ele tem intuito de incentivar os estudantes a usarem os recursos que caberão a cada aluno (até R$ 4 mil) — e que poderão ser sacados parcialmente a cada ano letivo concluído — para realizarem cursos ou para abrirem negócios próprios.

Realização de investimentos

Uma das grandes vantagens de uma boa gestão de ativos por meio do fundo é a possibilidade de realizar investimentos em obras públicas e em projetos, utilizando os rendimentos dessa reserva.

É o que pretende Niterói, que tem por propósito empregar a riqueza do pré-sal em aplicações em mobilidade urbana e em infraestrutura.

Atualmente, a depender da modalidade de extração, apenas uma parcela dos repasses dos royalties é direcionada ao Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT). Isso com o objetivo de fomentar programas de suporte ao desenvolvimento tecnológico e à pesquisa científica voltada à indústria do petróleo.

Além do mais, a lei atual não contempla o emprego desse recurso para programas que assegurem benefícios de longo prazo. Por isso, é importante constituir um fundo com esse objetivo.

Como visto, é importante manter uma boa gestão de recursos para a criação de um fundo garantidor que gere rendimentos. Isso, de modo mais amplo, poderá contribuir para o desenvolvimento da região mantenedora dessa reserva, beneficiando a localidade e seus cidadãos.

Por fim, em relação à necessidade de gerir adequadamente ativos públicos, é essencial que o setor público desenvolva uma visão geracional para não prejudicar as gerações futuras. Além disso, a boa gestão desses ativos pode impulsionar o crescimento, os investimentos governamentais e o desenvolvimento econômico de um município, estado ou país.

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