As oportunidades de captação de recursos para os municípios

A prática da captação de recursos orientada, qualificada e diversificada é importante para as organizações do setor público, pois evita problemas locais derivados da falta ou do uso indevido de fundos. Um exemplo é Ribeirão das Neves (MG), que foi beneficiada por uma estruturação adequada nesse processo.

O município tinha um projeto de quadra poliesportiva com recurso captado há 10 anos, mas a obra não foi feita, impedindo o estímulo ao lazer na região. O recurso estava para ser devolvido, porém, com a ajuda de uma consultoria de captação de recursos, montou-se um planejamento que permitiu a construção da estrutura.

Nesse caso, o problema foi que o recurso tinha sido captado para um determinado fim, todavia, ao longo da execução, o projeto sofreu várias mudanças.

Por causa disso, o poder concedente não quis realizar a obra, pedindo a devolução do montante. Para reverter a situação, foi necessário ir a Brasília, ao banco executor do projeto, e apresentar uma nova proposta, comprometendo-se com os prazos e com a qualidade da entrega. O resultado é que a quadra pôde ser construída.

Para ajudar a encontrar fontes de recursos e evitar problemas como o citado, separamos, adiante, dicas para lidar com os desafios da área e elencamos oportunidades de captação que podem ser exploradas pelo setor público. Não deixe de conferir!

O que é e quais os benefícios de uma boa gestão de recursos?

É possível entender a captação de valores como a maneira de identificar oportunidades e viabilizar seu aproveitamento, por meio de recursos:

• financeiros;
• humanos;
• tecnológicos;
• materiais;
• imateriais.

O seu objetivo pode ser apoiar diretamente uma instituição, os temas específicos de seu interesse ou seus projetos. Também pode ser direcionada para algumas regiões selecionadas pelo município que mantém uma equipe voltada para a obtenção de recursos. Quando a gestão desse processo é bem-feita, é capaz de contribuir para:

• identificar alternativas para projetos prioritários não contemplados ou insuficientemente contemplados com recursos orçamentários;
• propiciar maior independência em relação a um único financiador;
• diminuir a vulnerabilidade através da distribuição de riscos;
• otimizar esforços e aumentar integração nas áreas de atuação de seus projetos e iniciativas;
• identificar possíveis parceiros e programas inovadores.

​Vale ressaltar que, no caso de Ribeirão das Neves, houve o importante papel de uma consultoria na gestão dos recursos captados. Aliás, esse tipo de parceria pode melhorar o gerenciamento e contribuir para otimizar o planejamento da área.

No exemplo citado, a consultoria atuou no sentido de fazer a intermediação com o banco executor do projeto, além de reestruturar o projeto da quadra poliesportiva e redesenhá-lo para contemplar pontos-chaves, entre eles:

• metas reais;
• valores atualizados;
• prazos adequados;
• formas de acompanhamento;
• estabelecimento de vínculo de confiança e um plano exequível.

Quais os impactos da falta de recursos para a gestão dos municípios e para o cotidiano dos cidadãos?

A falta de recursos gera limitações na prestação de serviços públicos de qualidade na saúde, na educação, no saneamento, etc. Isso tanto por questões de infraestrutura quanto por causa do atendimento inadequado que é oferecido. Além do mais, perde-se a chance de aproveitar o potencial de patrimônios públicos que poderiam ser usados em favor da população.

Por exemplo, imaginemos a seguinte situação: o poder público tem a posse de determinado terreno, localizado em área nobre de um Município, mas não sabe o que fazer com ele ou não tem recursos para realizar investimento que agregaria valor àquele espaço. O que fazer, nesse caso? A solução é buscar alternativas de captação de recursos, especialmente por causa dos desafios do pacto federativo.

O pacto federativo

De forma resumida, o pacto federativo se trata de um acordo feito entre a União e os municípios, relatando as obrigações e os benefícios de cada lado.

As cidades, hoje, criticam a maneira como ele está posto porque existem muitas exigências sobre as prefeituras em relação às entregas, sem falar que faltam recursos. Basicamente, eles não chegam na proporção que deveriam chegar para a realização de investimentos, melhorias e obras públicas.

Na forma atual, a União arrecada 70% dos tributos em relação ao PIB nacional, enquanto os estados respondem por 25% e os municípios, por 5%. Após a distribuição, cerca de 57% permanece em Brasília, 25% fica com os estados e cerca de 17% vai para as cidades.

Do valor recebido, as prefeituras ainda têm metas a serem cumpridas, como aplicar 15% do orçamento em saúde e 25% em educação. A baixa arrecadação, somada às obrigações (embora necessárias), limitam a aplicação de recursos em projetos públicos de melhorias de infraestrutura.

Quais são os principais desafios dos gestores na captação de recursos?

Os recursos chegam no município da seguinte forma: tirando a captação de financiamento, eles são provenientes de transferências, sendo obrigatórias ou voluntárias. As transferências obrigatórias são as legais.

Existem algumas áreas, como as citadas acima (saúde e educação), em que a União é obrigada a transferir valores de arrecadação de impostos para os municípios para que o benefício público seja entregue ao cidadão.

Já as transferências voluntárias consistem de montantes para os quais a União faz chamamento público, ou seja, lança editais, para que os municípios e até organizações não-governamentais enviem projetos para concorrerem a eles.

Como visto, as principais críticas ao pacto federativo tem a ver com as receitas não chegarem da maneira adequada e nem na proporção correta. Para resolver isso e avançar na entrega de benefícios para os cidadãos, cada município precisa se organizar e estruturar, dentro do seu organograma, uma área específica de captação de recursos. Aliás, foi essa ideia proposta à Ribeirão das Neves.

Além das transferências, há as operações de crédito, cuja realização se encontra sujeita ao enquadramento na Lei Orçamentária Anual (LOA), em lei específica ou em créditos adicionais. Também devem cumprir condições e limites definidos pelo Senado Federal.

De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 4 de maio de 2000, em cada exercício, a contratação dessas operações é limitada ao montante da despesa de capital. Em termos práticos, isso quer dizer que empréstimos feitos com instituições financeiras apenas deverão ser voltados a gastos com investimentos. Também há restrições a serem observadas conforme a finalidade e o modo de contratação.

De maneira geral, para a obtenção de receitas, o município elege as áreas que têm maior atratividade com os concedentes de recursos, seja por financiamento, seja por transferência. Também é preciso superar alguns desafios para conseguir os valores pretendidos. Veja os principais a seguir:

Município com objetivos e metas claros

Para a cidade, é preciso que esteja bem claro o objetivo e as entregas do projeto. A partir de um plano plurianual (PPA) de quatro anos, a área de captação consegue identificar projetos que têm aderência com editais lançados pelo governo federal (transferência voluntária) ou com linhas de financiamento dos bancos de fomento. Isso é feito, geralmente, por um setor dentro da Secretaria de Planejamento.

Sabendo disso, podemos dizer que alguns dos desafios atuais da captação se encontram na gestão adequada de recursos humanos e na elaboração de planos eficientes. Afinal, é necessário identificar um profissional disponível e preparado para a função.

Normalmente, os profissionais que trabalham na gestão de recursos advindos de transferências obrigatórias são os que migram e criam a área de captação de recursos nos municípios.

Delimitação de projetos estratégicos e priorização

Em um contexto de globalização da economia, a priorização e a implementação de investimentos indutores de desenvolvimento se apresentam como variáveis cruciais para o aumento da competitividade dos territórios.

Essas aplicações, sejam em infraestrutura física, sejam em infraestrutura social, demandam grande volume de recursos em curto espaço de tempo. Isso para que as transformações decorrentes delas tenham impacto imediato sobre a inserção dos territórios na economia nacional e global.

Apesar dos avanços observados nos últimos anos no Brasil, para aumentar a capacidade de investimentos governamentais, desafios persistem vis-à-vis à limitação dos recursos públicos e às crescentes demandas da sociedade.

Por exemplo, em Ribeirão das Neves, a área de captação de recursos só conseguiu ser implementada depois que o planejamento estratégico do município estava desenhado.

Escassez de recursos para viabilizar financiamento de investimentos estratégicos

Como viabilizar o financiamento de investimentos estratégicos indutores de desenvolvimento diante da escassez de recursos públicos? A experiência recente tem demonstrado alguns arranjos possíveis, em que se destacam as parcerias público-privadas, a contratação de financiamentos nacionais e externos, além do próprio investimento do tesouro estadual.

Esses arranjos de financiamento para os investimentos públicos, principalmente quando repercutem em obrigações futuras, devem estar estruturados em sólidas bases fiscais e, para tanto, são disciplinados pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Antes da existência dessa lei que regulamentava a contratação de operações de crédito, endividamento poderia ser considerado como sinônimo de deterioração das contas públicas.

Isso porque as autoridades governamentais acabavam por otimizar os ganhos de curto prazo ao carregarem empréstimos com juros elevados, que se transformavam em verdadeiras bolas de neve. Eles comprometiam a trajetória fiscal de seus municípios e, consequentemente, as gerações futuras.

Os anos 80, por exemplo, foram marcados pela quase ausência de investimentos em função do esgotamento do orçamento público com os endividamentos das décadas anteriores. Não por acaso, esse período entrou para a história da economia brasileira como a década perdida.

Hoje, o limite para contratação de operações de crédito por estados e municípios é disciplinado pelo Governo Federal. Parte-se da premissa de que o financiamento por meio de endividamento pode ser salutar desde que respeitados certos parâmetros definidos a partir da projeção de receitas e de outros indicadores fiscais.

Quanto melhores forem esses indicadores — constantes no Plano de Ajuste Fiscal (PAF) —, maior o limite da administração pública para contratar financiamentos.

Alinhamento dos projetos estratégicos com as linhas de financiamento disponíveis

Nesse contexto, havendo espaço fiscal para contratações, a segunda questão que se coloca diz respeito às fontes de financiamento disponíveis. No Brasil, as principais voltadas para projetos públicos e privados de longo prazo, são os Bancos de Desenvolvimento.

Aliás, esse tipo de agente financeiro, via de regra constituído por governos, é responsável pelo aporte de capital para projetos de investimento. Além deles, os bancos estatais e alguns nacionais também atuam como provedores de capital para projetos de longo prazo.

No Brasil, os principais financiadores de estados e municípios são o Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES), o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal que, juntos, respondem por 50% do sistema bancário brasileiro.

Apesar de ambos os grupos estarem orientados para o fomento ao desenvolvimento, a composição de suas taxas de juros segue a lógica do mercado de créditos do país.

Nesse caso, é preciso destacar que as taxas praticadas no Brasil por muitos anos se mantiveram elevadas como estratégia para combater a inflação e atrair o capital externo. Contudo, essa mesma política de manutenção de juros altos produziu efeitos negativos sobre a capacidade de investimentos dos estados, comprometendo suas trajetórias fiscais.

Em tal contexto, a captação de recursos externos apresenta-se como uma alternativa viável para estados e municípios. Isso porque as condições de financiamento oferecidas por agências multilaterais de desenvolvimento, e mesmo por bancos privados internacionais, costumam ser mais vantajosas em termos de juros e prazos do que as fontes de financiamento domésticas.

Porém, os procedimentos para as contratações de crédito externo acabam por seguir um roteiro diferenciado, envolvendo atores em várias esferas e uma lógica de montagem de projetos que se orienta pela agenda internacional de desenvolvimento.

Limitação do crédito com instituições internacionais

Um dos maiores desafios da captação de recursos para municípios por meio de financiamento internacional é a questão da soberania nacional. Ela limita a modalidade de operação de crédito obtido junto a instituições financeiras internacionais.

Constitucionalmente, no Brasil, todas as operações de crédito internacional que envolvem financiamento precisam ser avalizadas pela União. Por causa disso, trabalhar com financiamento para cidades requer uma arquitetura financeira robusta. Essa estruturação é utilizada na avaliação da capacidade do município de arrecadar recursos para quitar o débito no futuro e não criar dívidas para o país. É um processo rigoroso e longo.

Cenário econômico e capacidade institucional

O cenário econômico, legal e político brasileiro é, ainda, outro desafio, pois, em momentos de instabilidade, as distribuições de recursos tornam-se ainda mais restritas. Outro entrave seria a falta de capacidade institucional.

Financiamentos externos, por serem operações de alta complexidade, requerem equipes multidisciplinares, coordenação e monitoramento eficientes e com poder de resposta. Normalmente, vêm acompanhados da necessidade de fortalecimento institucional por parte dos municípios.

Isto posto, cada vez mais os bancos internacionais têm compreendido a necessidade de agregarem cooperações técnicas às operações de crédito. Principalmente com municípios, com objetivo de fortalecer a cultura de gestão de projetos e, consequentemente, garantir o apropriado uso do montante obtido e de sua transformação em benefício público.

Os bancos, nacionais ou internacionais, já perceberam que existe uma fragilidade na capacidade técnica de execução dos recursos. Desse modo, tendo financiamento, há grande possibilidade de suporte na execução, principalmente em se tratando de municípios.

Quais são as principais oportunidades de captação de recursos?

Além da captação de financiamentos, os recursos do município são também provenientes de transferências, sendo elas obrigatórias ou voluntárias.

Entre as principais desse grupo, sendo voltadas para os municípios e estando previstas na Constituição, destacam-se:

• Fundo de Participação dos Municípios (FPM);
• Fundo de Compensação de Exportação de Produtos Industrializados     (FPEX);
• Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb).

As transferências voluntárias são recursos para os quais a União faz chamamento público, ou seja, lança editais para que municípios e até organizações não governamentais enviem projetos para concorrerem aos valores disponíveis. Para conseguir identificar essas oportunidades de captação, é importante:

• visitar o site do Siconv e monitorar editais disponíveis;
• manter-se informado sobre o cenário econômico brasileiro e internacional     para perceber as áreas mais atrativas de captação;
• reforçar o relacionamento institucional entre os entes federativos, ou seja,     manter comunicação constante com parlamentares — vereadores e deputados — com base eleitoral no Município;
• criar e manter atualizado o portfólio de projetos que derivam do PPA. Mesmo não havendo captação de recursos em um momento específico,     é importante que o Município esteja preparado para quando surgirem as oportunidades.

Infelizmente, é comum que as prefeituras trabalhem de maneira reativa. É preciso mudar essa cultura para que a captação seja eficiente.

Quais são os procedimentos para captação de recursos estaduais e federais?

Primeiro, é preciso identificar e treinar os  responsáveis pela elaboração de projetos, prospecção e também um profissional que atue no apoio à execução técnica e financeira. Sendo assim, deve-se seguir alguns procedimentos, como:

• planejar o projeto de maneira estruturada (buscar a inovação pode ser um diferencial);
• treinar a equipe;
• executar o alinhamento com as diretrizes da administração;
• estabelecer metas viáveis;
• acompanhar os indicadores;
• investir em relacionamentos institucionais;
• monitorar a execução do projeto.

É importante ainda que a elaboração do projeto conte com uma escuta ativa dos stakeholders, identificando as principais demandas, restrições, riscos e oportunidades. E, claro, respeitando a hierarquia decisória da estrutura municipal.

É preciso destacar que o desafio da capacidade técnica nos municípios pode comprometer a implantação de um bom processo de captação de recursos. Dessa maneira, não se trata apenas de fazer os valores chegarem à cidade, mas, igualmente, de acompanhar a execução técnica e financeira deles. Resumindo: o foco não é apenas na captação, pois gestão também é essencial para se empregar de forma eficiente e eficaz os recursos.

Portanto, contar com o apoio de uma consultoria para estruturação de um escritório de projetos e de uma gerência de captação de recursos, é essencial não só para captação de recursos, mas para o apoio à gestão administrativa do município. Tal organização também pode treinar, orientar e acompanhar os profissionais da área, porém, é importante que o município esteja aberto para essa ideia.

Agora que você já sabe as principais formas de captação de recursos, que tal descobrir a importância de ouvir a população ao trabalhar com o setor público?

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