Tecnologia nas concessões: como a inovação entra nos contratos

Pedágio sem cancela, câmeras com inteligência artificial, metrô sem condutor e medidores de água conectados já fazem parte da rotina das concessões de serviço público no Brasil. Mas a tecnologia nas concessões não depende só da iniciativa das empresas. A Lei de Concessões exige que o serviço se mantenha atual, e cabe ao contrato definir como a tecnologia será medida, quem paga por ela e o que fazer quando uma solução fica obsoleta.

A adoção dessas soluções levanta questões práticas para o poder público: quais resultados exigir, como fiscalizar sistemas automatizados e em que situações um novo investimento altera o equilíbrio econômico-financeiro? Os exemplos a seguir mostram como tratar essas decisões na modelagem e na gestão dos contratos.

O que é tecnologia nas concessões?

Tecnologia nas concessões é a aplicação de sensores, conectividade, automação e análise de dados na operação de um serviço público delegado a uma empresa privada. Ela aparece em rodovias, metrôs, saneamento, aeroportos, energia e iluminação pública, e serve para cumprir o dever legal de atualidade do serviço, previsto na Lei 8.987/1995.

Além de recuperar e ampliar a infraestrutura, os contratos precisam permitir uma operação mais eficiente dos ativos: identificar um acidente em segundos, localizar um vazamento antes que ele apareça na calçada e cobrar o pedágio sem parar o carro.

O artigo 6º da Lei 8.987/1995 inclui a atualidade entre as condições do serviço adequado. Isso abrange a modernização de técnicas, equipamentos e instalações, sua conservação e a melhoria e expansão do serviço. A existência de uma tecnologia mais recente, porém, não torna automaticamente irregular a solução em uso: é preciso avaliar a adequação do serviço, as exigências regulatórias e as obrigações contratuais.

Quais tecnologias as concessionárias já usam?

As concessionárias brasileiras já usam free flow, câmeras com IA, operação automática de metrô, medição remota de água e biometria, em estágios diferentes de maturação.

Nas rodovias, os exemplos vão além do pedágio. Segundo o Estúdio Folha, a Motiva usa visão computacional para identificar comportamentos de risco, como celular ao volante e falta de cinto, que depois são validados por agentes de trânsito. Nos trens da empresa, câmeras instaladas no teto verificam cabos e fios durante a viagem. A Motiva diz que vai investir R$ 1 bilhão em inovação e tecnologia até 2035, e o presidente da Motiva Rodovias, Eduardo Camargo, afirma que as transações em dinheiro nas praças caíram para 3%.

A regulação federal transformou parte dessa tecnologia em obrigação. Em abril de 2025, a ANTT autorizou a elaboração do projeto executivo e do orçamento de infraestrutura digital em 29 contratos de concessão, que somam 14.912 km de rodovias, e passou a exigir cobertura de CFTV em até 70% da extensão concedida, com imagens rastreáveis e integradas aos sistemas da agência, conforme balanço apresentado pela ANTT em dezembro de 2025. Na mesma apresentação, a agência descreveu a detecção automática de incidentes por IA, que avisa ao mesmo tempo o centro de controle da concessionária e a própria ANTT.

Nos trilhos, o presidente da Motiva Trilhos, André Salcedo, afirma no mesmo conteúdo que o grau de automação da Linha 4-Amarela “se compara aos mais avançados do mundo”. Ele detalha os planos da empresa na entrevista em vídeo ao Estúdio Folha.

No saneamento, o ganho é medido em água. O Brasil perdeu 39,53% da água tratada na distribuição em 2024, segundo o estudo de perdas do Instituto Trata Brasil com a GO Associados, feito com dados do SINISA. A telemetria, que é a medição e a transmissão remota de dados como pressão e vazão, ajuda a identificar anomalias e direcionar as inspeções de campo. O índice nacional inclui perdas físicas, como vazamentos, e aparentes, relacionadas a problemas de medição ou consumo não autorizado; por isso, a resposta não se limita à instalação de sensores.

A regulação já reconhece essas ferramentas. A Norma de Referência nº 15/2025, aprovada pela Resolução ANA nº 275/2025, permite que os prestadores incluam nos planos de gestão de perdas sistemas de telemetria, sensores de pressão, vazão ou ruído, medição inteligente e modelos de previsão de vazamentos.

Como a tecnologia entra no contrato de concessão?

A tecnologia entra no contrato de concessão por quatro caminhos: o dever de atualidade, os indicadores de desempenho, as obrigações de investimento do edital e as revisões feitas ao longo da vigência. Quando nenhum deles está bem desenhado, a inovação fica dependente de negociação caso a caso.

Indicadores de desempenho

O artigo 23 da Lei 8.987/1995 exige que o contrato traga os “critérios, indicadores, fórmulas e parâmetros definidores da qualidade do serviço”. Na prática, é aqui que a tecnologia ganha meta. A Resolução ANTT nº 6.079/2026, que regulamentou o free flow nas rodovias federais, é um bom exemplo: ela exige disponibilidade mínima de 98% do tempo mensal, leitura correta de pelo menos 95% das placas e confiabilidade de 99% no processamento das transações, observadas as condições de apuração previstas na norma.

Indicadores de resultado permitem avaliar o serviço sem vincular todas as obrigações a um equipamento específico. Essa flexibilidade deve respeitar os padrões técnicos e de segurança aplicáveis e vir acompanhada de critérios verificáveis de desempenho.

Obrigações de investimento

Parte da tecnologia já vem descrita no edital. A Portaria nº 995/2023 do Ministério dos Transportes previu a incorporação gradual do free flow aos contratos rodoviários federais, como registrou a análise da Agência iNFRA. Há contratos de rodovias federais que preveem os Recursos para Desenvolvimento Tecnológico (RDT), recursos destinados a estudos e projetos nas condições previstas em cada contrato e na regulamentação. Em 2024, a agência usou essa verba para financiar um estudo de redução de acidentes, conforme a Agência iNFRA.

Revisões e sandbox regulatório

Contratos de 20 ou 30 anos precisam de uma forma de absorver o que não existia na assinatura. O advogado Augusto Dal Pozzo descreve um caso em que uma concessionária era obrigada a instalar telefones de emergência ao longo da rodovia, com custo estimado em cerca de R$ 200 milhões, quando câmeras e a cobertura de celular já tinham tornado o sistema desnecessário. A substituição de uma obrigação desse tipo exige justificativa técnica, avaliação dos efeitos econômicos e aprovação do poder concedente; a concessionária não pode simplesmente deixar de cumpri-la.

O sandbox regulatório permite testar soluções em ambiente controlado, com autorização, prazo e condições definidos pelo regulador. O primeiro free flow do país começou como experimento autorizado pela ANTT na BR-101 (Rio-Santos), em 31 de março de 2023, com três pórticos em Paraty, Mangaratiba e Itaguaí, de acordo com o Mercado & Consumo. O teste gerou dados para a regulamentação que veio depois.

Free flow: o caso que mostra o contrato se adaptando

O free flow é um exemplo concreto de tecnologia que exigiu mudança de lei, de regulação e de contrato. Para o motorista, o sistema se resume a pórtico, tag e leitura de placa, como mostra o guia da Houer sobre rodovias brasileiras. No contrato, a mudança trouxe regras novas sobre pagamento, evasão e divisão de risco.

A Lei 14.157/2021 estabeleceu condições para a implantação do sistema de livre passagem e incluiu no Código de Trânsito o artigo 209-A, que trata como infração grave a evasão ou a falta de pagamento na forma estabelecida. A Resolução ANTT nº 6.079, de 26 de março de 2026, detalhou regras para as rodovias sob competência da ANTT:

• O usuário dispõe de 30 dias para pagar sem encargos. Após esse prazo, a regra geral prevê encargos administrativos, multa moratória de 2%, juros de 1% ao mês e autuação de trânsito, observadas as regras transitórias de 2026.
• O poder concedente assume 90% dos impactos de evasão ou não pagamento em até 180 dias após a passagem, e a concessionária assume 10%, nas condições da resolução. Para esse compartilhamento, a empresa deve comprovar cumulativamente as notificações digitais no 8º e no 15º dia, quando disponíveis os dados do usuário, e o envio de correspondência digital ou impressa com a cobrança e a notificação de autuação, quando lavrado o auto pela ANTT. Fraudes intencionais comprovadas dos usuários que impeçam a identificação do veículo têm tratamento específico: seus impactos ficam integralmente com o poder concedente.
• As perdas causadas por falhas técnicas, operacionais ou de identificação sob responsabilidade da concessionária ficam integralmente com ela. A empresa também assume a totalidade das perdas quando descumpre as condições de notificação e cobrança exigidas para o compartilhamento.
• Os valores das multas do artigo 209-A integram uma conta de compensação destinada a recompor perdas por evasão ou não pagamento, observadas a repartição de riscos e as condições previstas na regulamentação.
• A migração de uma praça para free flow depende de estudo e aprovação da ANTT, que tem 60 dias para analisar e pode recusar se o usuário não tiver vantagem tarifária.

O regime de transição de 2026 também precisa ser considerado. A Resolução Contran nº 1.028/2026 aprovou a Deliberação nº 277 e ratificou o prazo excepcional de 200 dias para regularização das tarifas. Durante esse período, há regras específicas que impedem autuações por falta de pagamento no free flow e permitem o cancelamento de penalidades mediante regularização, nas condições da norma. O pagamento do pedágio continua obrigatório.

O caso mostra por que a matriz de riscos precisa distinguir falhas do sistema, comportamento dos usuários e obrigações de cobrança. Essa distribuição é específica da regulamentação federal do free flow: outras tecnologias e concessões exigem uma avaliação própria de quem pode prevenir, controlar ou absorver cada risco.

A qualidade do projeto técnico também influencia a tramitação. Em um projeto de free flow contratado pela CCR, a inspeção acreditada identificou não conformidades e pontos de melhoria antes da implantação. No relato publicado pela Houer, o prazo de aprovação dos projetos pela ANTT passou de dois anos para cerca de quatro meses. O exemplo mostra a contribuição da análise técnica prévia, sem representar uma garantia de prazo para outros projetos.

Quem paga pela tecnologia na concessão?

Quem paga pela tecnologia depende de quando ela foi prevista e do modelo de remuneração do contrato. Se estava no edital, seu custo deve ser considerado na proposta da concessionária. Se o poder concedente altera unilateralmente o contrato e afeta seu equilíbrio econômico-financeiro inicial, o artigo 9º da Lei 8.987/1995 determina que esse equilíbrio seja restabelecido concomitantemente à alteração.

A biometria em aeroportos e portos ilustra o segundo caso. A Portaria MPor nº 48/2026 atribui a implantação a concessionárias, arrendatárias e autorizatárias e prevê que as agências reguladoras calculem os reequilíbrios. A portaria manda considerar, além dos investimentos, as economias geradas pela biometria. Tecnologia que reduz custo operacional entra na conta dos dois lados.

Há ainda as receitas acessórias. O artigo 11 da Lei de Concessões permite que o edital preveja receitas alternativas e complementares para favorecer a modicidade tarifária, e essas receitas precisam ser consideradas no equilíbrio inicial do contrato.

Como os contratos de concessão tratam o risco climático?

Nas concessões rodoviárias federais, novos instrumentos passaram a tratar de forma mais explícita a resiliência e o compartilhamento de riscos climáticos. A distribuição das responsabilidades depende da matriz de cada contrato e da caracterização do evento. Sensores e monitoramento ajudam na prevenção e fornecem dados para dimensionar os riscos e planejar intervenções.

No conteúdo da Folha, Sergio Avelleda, coordenador do Observatório Nacional de Mobilidade Sustentável do Insper, defende que os contratos precisam “precificar esse risco na largada”. A Motiva relata usar imagens de satélite e estações pluviométricas ligadas aos seus centros de operação, para apoiar alertas e decisões preventivas, inclusive sobre interdições em situações de risco.

A regulação federal avançou em várias frentes:

A CNT estima que desastres climáticos custaram R$ 188,7 bilhões ao país entre 2020 e 2023, segundo a CNN Brasil.

O que o poder público deve prever na modelagem?

A modelagem de concessões e PPPs precisa criar condições para incorporar tecnologia durante toda a vigência do contrato. Além da compra dos equipamentos, importam os custos de manutenção, a integração dos sistemas e a capacidade das equipes de usar os dados. Seis pontos merecem atenção desde o edital:

1. Indicadores de resultado e flexibilidade tecnológica. Fixar metas, como o tempo de resposta a incidentes ou o índice de perdas, permitindo a escolha da solução quando isso for compatível com os padrões técnicos, a segurança e a regulação.
2. Gatilhos de revisão tecnológica. Prever revisões periódicas e critérios para substituir obrigações obsoletas, com justificativa técnica, avaliação econômica e aprovação do poder concedente.
3. Riscos de obsolescência, falha e ataque cibernético. Definir responsabilidades pela prevenção, pela resposta a incidentes e pelos custos de recuperação dos sistemas e do serviço.
4. Regras sobre dados. Quais são as regras de acesso, uso, guarda e compartilhamento das informações geradas, como o poder concedente acessa os sistemas, como a Lei Geral de Proteção de Dados (Lei 13.709/2018) é cumprida e o que é entregue na reversão dos bens. No âmbito das concessões rodoviárias federais abrangidas pela norma, a Resolução ANTT nº 6.000/2022 garante à agência acesso irrestrito e em tempo real aos sistemas e bancos de dados da concessionária e exige um Sistema de Gestão Operacional até o fim do segundo ano de contrato. Vale prever também a exportação dos históricos em formato aberto, para que uma troca de plataforma não interrompa a série de indicadores.
5. Interoperabilidade. Sistemas de concessionárias diferentes precisam conversar. A ANTT abriu a Audiência Pública nº 14/2026 para tratar da interoperabilidade do free flow, e a política de biometria também exige sistemas interoperáveis.
6. Compartilhamento de ganhos. Quando a tecnologia reduz custo, o contrato deve dizer se e como esse ganho chega ao usuário ou ao poder concedente.

Como medir os resultados de um investimento em tecnologia?

O resultado de uma tecnologia na concessão se mede comparando o serviço antes e depois da implantação, com o mesmo indicador, o mesmo método e períodos equivalentes. Contar câmeras ou medidores instalados mostra o avanço da implantação, mas não diz se o usuário foi atendido mais rápido ou se a perda de água caiu.

Dois cuidados evitam conclusões erradas. Um sistema mais sensível costuma registrar mais ocorrências, porque passa a enxergar o que antes não era detectado, e esse aumento não significa piora do serviço. O inverso também engana: se uma câmera ficou fora do ar, a falta de registros naquele período não prova que nada aconteceu. Por isso a disponibilidade do próprio sistema precisa ser medida, e qualquer mudança de metodologia deve ficar documentada para não distorcer a comparação ao longo dos anos.

Qual é o papel do verificador independente?

O verificador independente confere se os indicadores medidos pela concessionária correspondem à realidade, o que ganha importância quando a medição é feita por sistemas automatizados. Quando previsto no contrato, ele valida os dados e a metodologia que subsidiam a aferição do desempenho e o cálculo de pagamentos. A existência dessa atuação e seu alcance dependem das regras contratuais e do regime aplicável. A atuação do verificador independente em concessões e PPPs subsidia a gestão e não substitui as competências de fiscalização e decisão do poder público.

A Houer atua como verificador independente da PPP do metrô do estado da Bahia, um contrato de R$ 7,3 bilhões e 30 anos, com 22 estações e cerca de 400 mil passageiros por dia. Na carteira da empresa estão também a verificação independente da bilhetagem eletrônica de Belo Horizonte e mais de 900 mil pontos de iluminação pública verificados.

Perguntas frequentes sobre tecnologia nas concessões

A concessionária é obrigada a modernizar o serviço?

Sim. A Lei 8.987/1995 inclui a atualidade entre as condições do serviço adequado. Isso não obriga a adoção de toda novidade disponível: a modernização deve ser avaliada à luz da qualidade do serviço, da regulação e das obrigações contratuais. Eventual reequilíbrio depende da causa da mudança, da matriz de riscos e dos impactos demonstrados.

Quem fica com o prejuízo quando o motorista não paga o free flow?

Nas rodovias sob competência da ANTT, a Resolução nº 6.079/2026 prevê o compartilhamento de determinadas perdas: 90% para o poder concedente e 10% para a concessionária, observado o marco de 180 dias e o cumprimento cumulativo das obrigações de notificação e cobrança. Fraudes intencionais comprovadas que impeçam a identificação do veículo têm tratamento específico. Falhas do sistema sob responsabilidade da concessionária e o descumprimento das condições exigidas para o compartilhamento podem atribuir a ela a totalidade das perdas.

Toda nova tecnologia gera reequilíbrio do contrato?

Não. A incorporação de uma tecnologia não gera, por si só, direito ao reequilíbrio. É preciso examinar as obrigações originais, a matriz de riscos, a causa da mudança e seu impacto comprovado no equilíbrio econômico-financeiro. Uma nova exigência do poder concedente pode justificar recomposição, conforme a legislação e o contrato. A adoção de tecnologia por iniciativa da concessionária para cumprir obrigações já assumidas, em regra, integra os custos e riscos de sua operação.

O que é detecção automática de incidentes?

Detecção automática de incidentes (DAI) é o uso de câmeras com análise de imagem para identificar veículos parados, acidentes, pedestres, objetos na pista e fumaça em túneis. O sistema alerta o centro de controle operacional, que aciona as equipes de atendimento.

A tecnologia aumenta a tarifa?

Depende do contrato. Quando o investimento está previsto desde o leilão, seu custo deve integrar a proposta e o modelo de remuneração. Quando é exigido depois, pode haver reequilíbrio pelos mecanismos admitidos na legislação e no contrato, e as economias geradas pela tecnologia também precisam ser consideradas.

Como preparar o contrato para a evolução tecnológica

Free flow, inteligência artificial e medição remota já fazem parte da operação das concessões. Para que esses investimentos melhorem o serviço, o contrato precisa estabelecer resultados verificáveis, responsabilidades e critérios de atualização. A execução exige ainda manutenção, equipes preparadas e dados confiáveis. É essa combinação que permite ao poder público acompanhar o desempenho e corrigir problemas ao longo da concessão.

A Houer estrutura concessões e PPPs e atua na inspeção acreditada e na verificação independente de contratos em todo o país. A Houer completa essa atuação com arquitetura de sistemas e ferramentas de apoio ao planejamento de inspeções.